Cassazione Penale, Sez. III, Sentenza n. 26620 del 21 luglio 2025
Vincenzo Vecchio
Presidente Nazionale APPC (Associazione Piccoli Proprietari Case)
Obbligo di pianificazione attuativa in caso di superamento dei limiti di volume e altezza: verso una svolta interpretativa nel diritto urbanistico?
- Introduzione: una sentenza spartiacque
Con la sentenza n. 26620 del 21 luglio 2025, la Terza Sezione Penale della Corte di Cassazione si pronuncia su un tema centrale e tuttora controverso nell’ambito del diritto urbanistico: la necessità di un piano attuativo (piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata o al limite permesso di costruzione) nei casi in cui un intervento edilizio superi determinate soglie volumetriche o altimetriche.
La questione ruota attorno all’art. 41-quinquies, comma 6, della Legge Urbanistica n. 1150/1942, che – sebbene risalente – conserva forza cogente ed è qualificato dalla Corte come principio fondamentale della legislazione statale sul governo del territorio.
Questa decisione rappresenta un vero e proprio “stop” interpretativo alla prassi, diffusa soprattutto nei grandi centri urbani, di autorizzare imponenti trasformazioni edilizie mediante strumenti semplificati (es. SCIA o permesso convenzionato), talvolta ritenuti erroneamente equivalenti ad una pianificazione attuativa.
E’ una sentenza che conferma la serietà delle indagini svolte dalla procura milanese, indagini basate sulla corretta interpretazione e applicazione delle norme giuridiche e non come da più parti si vuol far credere come intervento intrusivo sulla politica urbanistica del comune con l’esplicito intento di delegittimare la magistratura. La sentenza chiarisce che non si discute di scelte di politica del territorio, che semmai vanno analizzate e valuate da soggetti diversi e in ambiti non giudiziari, ma che nelle gestione urbanistica milanese si sono violate norme urbanistiche e commessi reati.
- I fatti: il cantiere “Residenze LAC” a Milano
Il caso concreto, che non è isolato, ma riguarda alter situazioni simili, riguarda la realizzazione di un intervento residenziale denominato “Residenze LAC”, situato nel Comune di Milano in un’area precedentemente occupata da un capannone industriale.
L’intervento prevedeva la demolizione integrale degli edifici esistenti e la costruzione ex novo di tre torri residenziali di altezza compresa tra 27 e 43 metri, con un indice di edificabilità pari a 4,06 mc/mq, ben oltre il limite soglia di 3 mc/mq previsto dalla normativa.
Il GIP di Milano, ritenendo sussistenti i presupposti per i reati di cui all’art. 44 lett. b) e c) del DPR 380/2001 (costruzione in assenza di titolo e lottizzazione abusiva), ha disposto il sequestro preventivo del cantiere, provvedimento confermato dal Tribunale del Riesame.
La società ha impugnato l’ordinanza davanti alla Cassazione, sostenendo l’inapplicabilità della norma per obsolescenza o per essere superata da strumenti urbanistici locali.
- La norma chiave: art. 41-quinquies, comma 6, L. 1150/1942
La disposizione stabilisce che:
“Nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25, non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa”.
Le difese della società ricorrente si fondavano su tre tesi principali:
- Obsolescenza della norma: l’art. 41-quinquies sarebbe stato superato dall’adeguamento degli strumenti urbanistici locali agli standard del DM 1444/1968.
- Non applicabilità in aree urbanizzate: secondo la giurisprudenza amministrativa, l’obbligo di piano attuativo non varrebbe nei c.d. “lotti interclusi” in zone già edificate.
- Equivalenza del permesso convenzionato: l’accordo pubblico-privato, ex art. 28-bis DPR 380/2001, avrebbe raggiunto gli stessi obiettivi pianificatori.
- Il ragionamento della Cassazione
Pur dichiarando inammissibile il ricorso per carenza di legittimazione alla contestazione del fumus delicti da parte del terzo proprietario, la Corte svolge un’ampia analisi “per completezza”.
4.1. Natura dell’art. 41-quinquies, comma 6
La Corte qualifica la norma come:
- vigente e non abrogata né implicitamente né esplicitamente;
- norma di principio, inderogabile da leggi regionali o prassi comunali;
- applicabile in modo incondizionato, anche in zone completamente urbanizzate.
4.2. Richiamo alla giurisprudenza amministrativa
La Corte cita la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3809/2025, la quale – pur provenendo dal contenzioso amministrativo – ha riconosciuto l’obbligatorietà del piano attuativo in caso di superamento delle soglie volumetriche e altimetriche. Il tradizionale orientamento flessibile è ritenuto recessivo.
4.3. Inammissibilità della SCIA
La SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività), anche se presentata con accordo convenzionato, non può sostituire il piano attuativo formale, che resta lo strumento tipico per verificare:
- sostenibilità delle urbanizzazioni esistenti;
- distribuzione volumetrica dell’intervento;
- compatibilità ambientale, viabilistica e paesaggistica.
- I principi di diritto affermati
La sentenza chiarisce e consolida tre principi fondamentali:
- L’art. 41-quinquies, comma 6, è norma imperativa, generale e vigente, applicabile in ogni contesto urbanizzato.
- L’obbligo di pianificazione attuativa è automatico, al solo superamento delle soglie volumetriche o di altezza, indipendentemente dalla completezza urbanistica dell’area.
- Gli strumenti alternativi (SCIA, permesso convenzionato) non sono idonei a sostituire il piano attuativo, che è sede naturale di valutazione tecnico-urbanistica.
- Implicazioni operative per tecnici, amministratori e investitori
La decisione produce effetti significativi per:
- Amministratori comunali: non potranno più rilasciare titoli edilizi diretti (SCIA o permessi convenzionati) per interventi fuori soglia senza violare la legge.
- Professionisti tecnici: saranno tenuti a orientare i propri clienti verso strumenti di pianificazione urbanistica formale.
- Sviluppatori immobiliari: vedono aumentare tempi, costi e complessità procedurale nei progetti di trasformazione urbana rilevante.
- Amministratori di condominio e acquirenti: potranno chiedere garanzie urbanistiche più solide a tutela della legittimità delle opere realizzate.
- Conclusione: il ritorno della “legalità urbanistica”
La Corte, con la sentenza n. 26620/2025, ricolloca la pianificazione attuativa al centro dell’ordinamento urbanistico.
La decisione si pone in aperto contrasto con il “liberalismo procedurale” di molte amministrazioni locali e segna un ritorno a una visione sistemica del territorio, in cui l’interesse collettivo prevale su valutazioni semplificate e atomistiche.
In un’epoca di rigenerazione urbana intensiva, la Corte ribadisce che non si può derogare alla legalità pianificatoria, neanche per esigenze di sviluppo economico.
